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我省農村低保制度執行中存在的問題及建議(民盟河北省委提交省政協十一屆五次全會集體提案)
2017-02-20 11:00:53  
我省農村低保制度執行中存在的問題及建議
                                            民盟河北省委
       農村居民最低生活保障制度建立,為中國最弱勢的群體——農村貧困人口提供基本的生活保障。通過收入的再分配將改革開放的成果惠及貧困人口,維護農村社會穩定的同時,也對處于社會不利地位的群體進行補償,維護了整個社會的公平正義。河北省非常重視最低生活保障工作和制度的完善,今年一月,我省出臺了“低保線與扶貧線‘兩線合一’實施方案”;上半年我省共保障城鄉低保對象250.8萬人,支出資金26.8億元;今年我省各地農村低保標準提高到2855元以上。
一、我省農村低保制度執行現狀級存在的問題
       然而農村最低生活保障制度執行中還存在一些問題,有必要進一步加強和完善。
1、核實收入而不核實支出,使農村一些貧困家庭無法享受低保政策。
        按照政策規定,農村最低生活保障對象是家庭年收入低于當地最低生活保障標準的農村居民,主要是因疾病、殘疾、年老體弱、缺少勞動力以及生存環境較差等原因造成生活常年困難的農村居民。對低保對象的確定主要是根據其家庭年收入是否低于低保標準線支出只考慮基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用,而沒有考慮農村困難群眾重疾、傷殘、天災、子女教育等大額支出。實際上導致農村群眾致貧的重要原因經常是突然出現的巨額支出,有的農村家庭年收入雖然超過了當地最低生活保障標準,但這些因素很可能導致家庭陷入赤貧。不核實農村低保家庭重要支出帶來的另一個問題是,一些地區采用了“一刀切”、平均化的管理模式,只要是低保戶,統一獲得平均數額的補助。沒有依據低保家庭的具體情況,如因病致貧、老年無贍養、單親家庭收入低致貧等原因,以及困難程度進行分類施保、差額補助。上層制度設置不合理導致基層簡單粗放的工作模式,不僅影響了低保政策的效果和公平,也影響了廣大群眾對國家政策的信任。
2、農村低保對象識別存在困難,存在瞄準偏差。
        一項深入基層的問卷調查顯示,我省某村92戶貧困家庭中有81戶獲得低保資格,低保覆蓋率為88.04%,同時,在獲得低保的90戶家庭中,有81戶是貧困家庭,低保瞄準率為90.0%。還有一些調研統計出的覆蓋率和瞄準率更低,一項其他省份的研究發現的瞄準率和覆蓋率分別低至67.0%和29.8%。這些數據說明農村低保識別工作質量參差不齊,存在應保未保,以及人情保、關系保等問題。
        究其原因,首先農村居民收入調查和核實存在較大困難,造成低保對象瞄準存在誤差。盡管《河北省人民政府關于建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》對如何計算家庭收入做了非常詳細的規定,但在執行中依然有很多細節、項目難以把握、難以核實。如農戶從事種植和養殖的合法勞動所得純收入,在農戶未出售農副產品之前,并不構成現實的收入,而且農副產品受市場價格波動影響大,難以準確計算。家庭成員在外務工收入,靠個人申報水份很大,服務單位提供收入證明因流動性大往往不易做到。目前農民收入來源越來越多元化,基層工作人員難以核實農村困難家庭的真實收入情況。目前低保對象的識別僅僅依靠收入這一單一指標,沒有建立更加科學合理、簡便易行、規范透明,兼顧資產、收入、支出的農村家庭經濟狀況評價指標體系。受這些因素的制約,基層干部在確定農村低保對象時,往往憑直覺和當地群眾的反映來認定,這在一定程度上又損害農村低保制度的嚴肅性和規范性。
       其次基層低保工作缺乏評價反饋、考核監督體系。在村級評議階段,村干部、村委會對確定低保對象起著決定性作用,而在政府審核階段,由于鄉鎮民政工作人手限制,很多入戶抽查核實的工作也移交給村干部。因此制度約束顯得力不從心,村干部成了基層低保工作的全部核心。同時,對于已經完成的低保工作,缺乏質量監督、獎懲激勵制度,基層工作人員干多干少、干好干壞一個樣,導致工作人員缺乏完善低保工作的進取心。第三基層民政工作存在人手少、工作量大的突出矛盾,農村低保入戶調查、收入核算、條件審批、待遇發放、檔案管理等任務非常繁重,某地1056位低保村民的工作僅有一位民政工作人員負責。工作人員少也會導致農村低保工作流于粗放,存在誤差。
3、保障標準偏低。
        根據中華人民共和國民政部官網全國縣以上農村低保情況數據顯示 ,2016年2季度北京市農村低保人均支出660.38元,天津市人均支出420.63元,河北人均支出僅148.32元,甚至低于全國人均156.62元。與此同時,根據民政部官網顯示的2016年2季度全國縣以上城市低保情況數據顯示,我省城市低保人均支出273.19元,其中北京周邊的承德市260.72元,保定市263.55元,唐山市400.22元,張家口市275.25元。這意味著我省農村居民同時面對其與周邊京津地區低保的落差及其與本省城市居民的雙重落差。京津有許多鄉村與我省相鄰,社會保障方面這樣的強烈的對比極易引發群眾的不公平感,為社會穩定埋下隱患。同時河北在農村社保方面的投入在全國排名17位,與當年河北省全國第六的經濟總量,第11的財政收入不相匹配。本省居民沒有充分享受本省經濟發展帶來的福利,存在不公。
4、 河北農村社會救助體系缺乏整合。
       目前我省農村社會救助多種多樣,教育救助、生產救助、就業救助、醫療救助、住房救助、司法救助、災害補償、新農合減免等。但是,目前這些不同目的、額度的救助缺乏配合、銜接,和農村低保之間的整合銜接不夠,存在“碎片化”問題。據調查有 84%的低保戶享受過不同類型的農村社會救助,其中,享受過教育類救助的占 11%,享受過生產性救助的占 4%,受到過醫療救助的大約占 17%,得到過災害補償的占 15%,享受過新農合減免的約占 34%,另有3%低保戶享受過其他形式的救助。如果不同的農村社會救助的能夠合理搭配,必然可以發揮更加有效的救助效果,由簡單的資助到幫助致富,增強自我救助能力,從而從根本上脫貧,實現由“輸血”到“造血”的轉變。 
二、關于規范我省農村低保制度的建議
 1、構建更加科學合理的農村家庭經濟狀況評價指標體系
        這一體系應簡潔、操作性強,同時兼顧農村家庭收入與支出。這個指標體系不僅可以用于低保家庭的識別,提高整個低保體系的瞄準率和覆蓋率,而且可以在此基礎上對不同狀況的貧困家庭進行分類,針對不同類別差額補助、精確施保。讓低保體系更加高效的同時,增加了透明度、公信力。同時這一指標體系對社會救助、精準扶貧、政策制定等工作也能發揮重要作用,完善它有事半功倍、一舉多得的效果。
        建議設置這個指標體系的時候轉變思路,不要僅僅依靠難以核查的收入衡量農村家庭貧困程度,而是在大數據統計、科學分析、實地調研的基礎上,將貧困家庭比較突出的特征指標納入衡量系統,如戶主受教育程度低、有殘疾、家庭用電量低、居住條件差、近期曾接受救濟糧或救濟款等對貧困家庭和非貧困家庭有良好鑒別力的指標。
2、全面提高補助標準,縮小低保城鄉、地區差距,促進保障公平
        今年年初我省民政廳、財政廳和扶貧辦聯合出臺推行“低保線”和“扶貧線”“兩線合一”的實施方案,根據這一方案,低保和扶貧標準同步提高,同時鼓勵經濟條件好的地方低保標準高于國家扶貧標準。一些研究者和有關部門負責人擔心提高低保標準會出現低保“養懶人”現象,但實際上低保政策最主要的目標群體是孤寡老人、孤兒、殘疾人等勞動能力全部或部分喪失的最弱勢群體。對于這個群體,低保是保障生存的最后一道防線。降低低保水平并不能促使他們勤勞致富,提高低保額度卻可以有效改善他們的生活。因此只要能保證低保瞄準率,落實分類施保政策,切實讓低保惠及最困難的群體,就沒必要擔憂提高低保水平會“養懶人”的問題。
       同時低保保障的是困難群眾的溫飽需求,是最基本層次的公共產品,客觀上城鄉不同地區都不應該有明顯差異。應根據我省區域經濟、社會發展、通貨膨脹等情況,逐步提高農村地區補助標準和水平,縮小城鄉和地區差距,最終實現全省內低保制度的均等和公平。
3、完善農村低保運行機制,提高運行效率、質量
        很多調研都發現了農村低保運行實踐中普遍存在的運行機制及效率低下等問題,建議從以下幾方面入手,完善低保運行機制。
        首先充分落實分類施保制度,并與扶貧工作相結合。堅決杜絕低保金平均發放。對有勞動能力的低保家庭給于過渡性低保救助。有勞動能力的扶貧對象是國家扶貧政策實施的重點群體,把發展生產、異地搬遷、生態補償、發展教育等扶貧政策全面落實到位,采取特色產業扶持、創業就業幫扶、資產收益、金融支持等措施實現脫貧。低保作為過渡性的救助手段,解決暫時性生活困難,實現脫貧后逐步退出低保。對有勞動能力的未享受低保的邊緣戶,重點依靠產業和就業等扶貧措施脫貧。對有部分勞動能力的低保家庭給予低保補助。有部分勞動能力的低保家庭僅僅依靠國家的扶貧政策很難全面脫貧,需要扶貧政策和低保救助政策共同發力,通過扶持,他們雖然有了部分收入,但仍難以超出扶貧線,需要低保給予補助達到扶貧線以上,從而實現全面脫貧。對完全喪失勞動能力的扶貧對象給予低保政策全額兜底保障。這類對象主要為重病、重殘、高齡的低保五保對象,他們完全喪失勞動能力,國家的產業就業等扶持政策在他們身上無法實施,難以通過扶貧政策實現脫貧,需要按扶貧線標準全額發放低保金,并加大重大疾病等救助力度,實行長期政策性兜底脫貧。
        其次強化基層低保隊伍建設,完善低保工作考核、監督、獎懲制度。提高相關對低保工作的重視程度,不斷將優秀人才和經驗豐富的基層人員吸收到農村低保工作隊伍中,強化業務技術和道德素質的培養,從而提高整個隊伍的業務能力和工作效率,培養一批高素質、高水平和數量充足的低保工作隊伍,為農村最低生活保障制度的公平實施提供人員隊伍上的保障。
       同時建立低保戶定期核查制度,通過系統的抽樣分析,用覆蓋率、瞄準率、瞄準差距等指標衡量一個地區的低保工作質量。強化責任追究機制,對農村最低生活保障制度對象確認中的出現的違法、亂紀行為,政府的有關部門要堅決予以查處,并且嚴肅追究有關人員的責任,加大違法、亂紀的成本,真正實現“讓低保運行在陽光之下”這一目標。   
        第三積極建設信息平臺。加快信息化建設步伐,實現社會救助信息與扶貧開發信息無縫銜接。通過“全國最低生活保障信息系統”和民政統計臺賬,及時更新低保業務信息;依托全省社會救助信息管理系統,抓緊建立民政、財政、扶貧開發信息互聯共享平臺,實現動態監測管理、工作機制有效銜接;依托全省居民家庭經濟狀況核查系統,盡快實現民政與扶貧、公安、人社、住建、金融、工商、稅務、住房公積金、保險等部門的信息互聯共享,提高核查低保家庭經濟狀況的效率和精準度,提高低保與扶貧、教育、醫療等補助政策的銜接和一體化。
        最后,加強低保、扶貧政策宣傳。調研顯示群眾對扶貧和低保政策認識程度并不高,一些符合低保待遇的村民因不了解政策、申請流程等原因沒有提出申請,錯失補助機會。促進低保政策的宣傳,不僅可以讓更多符合政策的群眾爭取自己的權益,而且低保政策更加透明、群眾更加知情,可以有效杜絕低保農村評議工作中的腐敗現象。此外加大對扶貧開發和低保政策的宣傳力度,讓更多群眾知曉有勞動能力的低保對象可以通過產業就業等扶貧開發措施脫貧,收入增加應逐步退出低保等政策,還可以糾正群眾對低保政策的曲解,防止爭當貧困戶和低保戶現象。因此宜加強低保和扶貧政策的宣傳力度,為精準救助服務精準脫貧營造良好的氛圍。 
 
 
 
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