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民主黨派參與政黨協商實踐中存在的問題及對策
2015-10-26 09:15:00  
民盟河北省委課題組
 
        中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出,發揮中國特色社會主義政黨制度優勢,堅持長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共,加強中國共產黨同民主黨派的政治協商,搞好合作共事,鞏固和發展和諧政黨關系。這是中國共產黨首次以中央文件的形式將其同各民主黨派直接的政治協商明確為“政黨協商”,并擺在七種協商民主形式之首,凸顯了中國共產黨對政黨協商這一民主實踐形式的高度重視,也為現階段我國各民主黨派參與政黨協商指明了行動方向,提供了根本遵循。
        一、民主黨派參與政黨協商的必然性、必要性分析
        政黨協商是社會主義協商民主的重要內容,也是社會主義協商民主的重要基礎,現已發展成為一種成熟的民主實踐。追溯中國近現代歷史,我們可以清楚地看到,我國的政黨協商,源自于中國革命特殊的政治生態環境,形成于各民主黨派、無黨派民主人士積極響應中共中央發布“五一口號”、籌建新中國的重大抉擇,完善于中國特色社會主義現代化建設和改革的進程中。在現階段,政黨協商是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標,就黨和國家重大方針政策和重要事務,在決策之前和決策實施之中,直接進行政治協商的重要民主形式。《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》明確指出,“政黨協商是中國共產黨同民主黨派的政治協商。”在我國,民主黨派參與政黨協商,具有重大現實意義。
        1.民主黨派參與政黨協商,是我國社會主義協商民主建設的應有之義
        協商民主是在中國共產黨領導下,人民內部各方面圍繞改革發展穩定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題,在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商,努力形成共識的重要民主形式。我國的民主黨派作為各自所聯系的一部分社會主義勞動者、社會主義事業建設者和擁護社會主義愛國者的政治聯盟,屬于人民的范疇,他們在中國共產黨的領導下參政,是人民民主的重要體現。新中國成立以來特別是改革開放以來,各民主黨派圍繞國家重大方針政策和重要事務積極參與中國共產黨領導的政治協商,已經逐漸形成一種制度。這是我國多黨合作和政治協商制度的內在要求,體現了政黨協商在社會主義協商民主建設中的價值和地位,是社會主義民主政治建設的重要方面,也是我國發展社會主義協商民主的具體體現。
        2.民主黨派參與政黨協商,符合實現其特定利益的政治訴求
        民主黨派具有參與政黨協商的優良傳統和光榮歷史,在我國的政治協商制度下,民主黨派是中共就重大問題協商的主要對象。民主黨派參與同中國共產黨的政治協商,其屬性是一種組織性的政治參與。由于民主黨派是不同群體的代表,有其特定的利益訴求,而其利益代表機制的實現形式和途徑則主要體現在參與政黨協商的過程中。通過政黨協商,民主黨派把這種利益訴求的表達納入了規范化、制度化的軌道,最終實現把其自身所聯系的那部分群體的利益訴求傳達給執政的中國共產黨,并通過正當合法的途徑,同中國共產黨一起參與利益平衡協商過程,努力尋求在整體利益架構中實現特定利益的合理安排,幫助其成員實現合理的政治訴求。
        3.民主黨派參與政黨協商,是全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興中國夢的客觀需要
        參政議政、建言獻策是民主黨派最基本的職能,具有人才薈萃、智力密集、聯系廣泛的特點和優勢。中共十八大明確提出了“兩個一百年”的奮斗目標,即在中國共產黨成立100周年時全面建成小康社會、在新中國成立100周年時建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家。之后,習近平又進一步提出并深刻闡述了實現中華民族偉大復興的中國夢,集中體現了包括民主黨派在內的廣大人民群眾的夙愿。民主黨派作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中的參政黨,在全面建成小康社會、實現中國夢的偉大實踐中同樣肩負著重要責任和歷史使命。長期以來,民主黨派就事關國計民生和社會主義現代化建設的全局性、戰略性和前瞻性重大問題開展考察調研,在同中國共產黨的政治協商中提出了很多有價值的政策性建議,是推動實現偉大中國夢的重要力量。
        二、民主黨派參與政黨協商的特點和優勢
        具有堅強的領導核心。我國的政黨協商是中國共產黨同各民主黨派進行協商的民主形式。在我國的政黨制度中,中國共產黨處于領導和執政地位,“共產黨領導、多黨派合作,共產黨執政、多黨派參政”是這一制度的顯著特征。民主黨派參與政黨協商,必須以堅持中國共產黨的領導為基本前提。這是包括民主黨派在內的全國各族人民在長期革命、建設、改革實踐中形成的政治共識。
        具有科學的運行規范。我國協商民主中的政黨協商,在不同時期具有特定的內涵和規定性。無論其協商的內容、形式怎樣變化,但中國共產黨堅持“就重大問題在決策前和決策執行中進行協商”的原則始終沒變,所有國家重大方針政策和重要法律法規的制定,各級人大、政府、政協和司法機關等方面領導人選的確定,中共都要事先廣泛聽取民主黨派的意見和建議。這已成為一種優良傳統并在政黨協商實踐中以制度化形式固定下來。
        具有豐富的實踐形式。政黨協商是中國共產黨與各民主黨派在長期團結合作過程中探索形成的,發展到今天已經形成了豐富多樣的實踐形式:一是會議協商,如各種專題協商座談會、人事協商座談會、調研協商座談會等,這種會議一般每年舉行一次;二是約談協商,主要是中共黨委主要負責同志與民主黨派主要負責人之間開展的小范圍的談心會或座談會;三是書面協商,包括民主黨派每年以調研報告、建議等形式直接向中共黨委提出意見和建議,民主黨派主要負責同志可以個人名義向中共黨委直接反映情況、提出建議等。
        具有牢固的制度保障。開展政黨協商需要制度安排和制度設計。1989年中共中央《關于堅持和完善中國共產黨領 導的多黨合作和政治協商制度的意見》就對加強中國共產黨和各民主黨派之間的合作與協商作出了明確規定。進入新世紀以來,2005年中共中央頒發的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》,2010年中共中央辦公廳印發的《關于進一步規范省、自治區、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》,對中央、省級黨委開展政黨協商進行了規范,推動政黨協商更加制度化、規范化、程序化。今年1月,中共中央頒發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》,進一步完善了民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度。所有這些,說明民主黨派參與政黨協商具有深厚的制度基礎。
        三、民主黨派參與政黨協商實踐中存在的主要問題及影響因素
        思想認識偏差影響著民主黨派參與政黨協商的積極性。主要表現在三個方面:一是有些地方中共黨委對政黨協商不夠重視。政黨協商作為協商民主的重要形式,必須堅持協商于決策之前和決策實施之中,這是一條基本原則。目前,有的地方對政黨協商存在隨意性、表面化和形式化的問題,有的敷衍了事,“想到了”“有空了”才協商;有的流于形式,以通報情況、部署工作代替協商,這都是不恰當的。二是民主黨派參與政黨協商的意識不強。由于對政黨協商的性質定位把握不準,以及自身在政黨協商中應有的價值功能、發揮作用等方面認識不足,缺乏圍繞協商議題展開調研的積極性,甚至有些民主黨派負責人不愿意參與政黨協商。就河北省而言,調研中了解到,歷年來政黨協商基本都是由中共省委提出議題,而民主黨派協商意識和協商能力均有待提高。三是對民主黨派參與政黨協商的宣傳力度不夠。目前媒體對于政黨協商的報道,只限于協商會或座談會的基本信息和中共領導講話,至于民主黨派發表了什么意見、意見分歧的焦點是什么、協商結果如何等等,通常都沒有詳細說明,許多黨派成員及其所聯系的群體對政黨協商難以全面了解,甚至產生“政黨協商就是走過場,民主黨派無非就是捧場,還是共產黨說了算”的誤解。
        保障條件不充分致使民主黨派參與政黨協商的底氣不足。一是調研保障措施不夠給力。民主黨派承擔政黨協商的調研課題,當中共黨委或政府部門給予協助時,調研活動可以順利進行。但是當民主黨派自行組織調研時,往往會遇到阻力,有的地方和部門甚至認為是“添亂”,不太愿意接待,致使調研活動難以順利開展。二是物質保障不夠寬裕。目前,各民主黨派中央和省、市級民主黨派組織的辦公場所和經費已經基本得到解決,但是與當前政黨協商的要求相比,經費仍然不足,辦公條件也需要進一步改善。同時,各民主黨派基層組織還普遍存在著無固定活動場所和無固定活動經費來源的問題,協商活動及成效受到一定程度影響。三是民主黨派獲取信息資源的渠道狹窄。從調研看,民主黨派參與政黨協商目前已經初步形成了一些信息通報的渠道,如情況通報會、黨委政府的簡報分送民主黨派、對口聯系制度的建立等。但從整體來看,民主黨派知情渠道偏少,信息掌握有限,很難全面掌握協商相關信息,核心信息知情更難,大多局限于聽相關單位情況介紹或收集已經向社會公布的資料,民主黨派獲取的信息呈碎片化狀態,難以有的放矢地對協商議題發表有見地的意見和建議。
        運行機制不健全制約著民主黨派參與政黨協商的實際效果。機制建設是保障政黨協商常態長效的基礎。長期以來,政黨協商在中央層面采取通報工作情況、組織考察調研、集中閱讀文件等一系列保障舉措,各地也結合實際,探索了黨委領導、相關部門與民主黨派對口聯系和將協商情況納入黨政領導干部目標考核等措施。但總體上說,政黨協商的保障機制建設相對薄弱。一是知情明政機制還不健全。比如有的部門提供材料信息不及時不充分,有的沒有及時研究采納民主黨派提出的意見建議,影響了政黨協商的成效。二是評價監督體制還未建立。從中央層面看,《意見》未涉及政黨協商的評價監督問題;從地方層面看,部分地方對政黨協商的評價監督制度雖作出了規定,但是仍過于籠統,缺乏明確完整的評價監督指標體系。三是民主黨派參與政黨協商的理論研究還比較滯后。與中共相比,民主黨派參與政黨協商的經驗嚴重不足,其關注度主要放在組織發展方面,對自身參與政黨協商及其規律的研究還處于萌芽探索階段。四是制度建設還有待進一步完善。從中共方面來看,盡管中央出臺了《意見》,但如何將目前政黨協商相關程序進一步優化并以固定化的做法形成機制,目前仍然存在不足,主要表現在中央層面沒有出臺細化的規定,地方層面也沒有出臺具體、規范的政黨協商規程、實施細則或具體措施。從民主黨派方面來看,民主黨派作為政黨協商的直接主體,無論是民主黨派中央,還是民主黨派各級地方組織,關于進一步細化各種形式政黨協商的操作步驟和工作流程還未提到工作日程上來,觀望情緒比較濃厚,勢必影響到參與政黨協商的效果。
        政黨協商能力偏弱限制了民主黨派參與政黨協商的質量和水平。一是民主黨派履職內容存在冷熱不均現象。參政議政、民主監督,參加中國共產黨領導的政治協商是民主黨派的三大職能。相對參政議政這一最主要的職能而言,參加中國共產黨領導的政治協商則成為民主黨派履行職能的弱項。這是因為,在民主黨派日常工作中,大部分精力和主攻方向都放在了參政議政上,而參與政黨協商的職能則處于邊緣化狀態。二是民主黨派領導干部政黨協商能力有待提升。從河北省民主黨派參與政黨協商的實踐看,盡管協商參與者通常是主委或副主委,具有較高的知識水平和專業素養,在本專業領域具有較高的造詣和影響。但他們大多“不懂政治”,尚未完全實現從一個“學者型”、“技術型”領導人向“學者+政治活動家型”領導人的轉變,他們參與政黨協商的能力和意識還難以適應與中共領導人平等協商的要求。三是針對民主黨派協商能力建設的培訓缺失。目前盡管每年中共統戰部門都舉辦民主黨派成員參加的各類培訓班,但從安排的課程看,很少涉及參政黨協商能力方面的內容,這成為制約民主黨派提升協商能力的“短板”和“軟肋”。四是民主黨派政黨特色的弱化直接影響了參與政黨協商的效果。目前,我國各民主黨派雖然都有自己明確的綱領和獨立的章程,但從現實來看,民主黨派的政策、章程基本是隨著中國共產黨指導思想和方針政策的變化而變化的,民主黨派的政黨特色越來越弱化。受多種因素的影響,民主黨派不能發出自己“獨立”的聲音,而且在普通老百姓當中的認同度和知名度也不高。從這個意義上說,民主黨派政黨協商功能的發揮存在著應然和實然的巨大反差。
        四、民主黨派參與政黨協商應遵循的原則及對策建議
        (一)民主黨派參與政黨協商應把握的基本原則
        一是堅持黨對政黨協商領導的原則。中國共產黨的領導是協商民主的重要政治基礎,是中國特色社會主義最本質的特征。協商民主是中國共產黨領導下的民主,政黨協商是中國共產黨領導下的協商,中國共產黨的領導始終是搞好政黨協商的首要前提。當前,改革開放進程中利益格局發生深刻調整,社會新舊矛盾相互交織,市場經濟條件下思想觀念更加多元多樣,特別是面對世界范圍內不同政治發展道路競爭博弈的新挑戰,更需要堅持和完善黨對政黨協商的領導。
        二是注重協商的政治性原則。回顧我國政黨協商的孕育、形成和發展過程,從“政黨合作”到“協商建國”再到“協商治國”,多黨合作中的政治協商為社會主義協商民主提供了深厚的歷史底蘊和豐富的制度實踐,系統彰顯了協商民主的基本內涵、本質特點,成為當前我國協商民主中最主要、最成熟的一種形式,為發展社會主義協商民主提供了相對完善的實踐示范。《意見》指出,“加強中國共產黨同民主黨派的政治協商,搞好合作共事,鞏固和發展和諧政黨關系。”因此,民主黨派在與中國共產黨協商過程中要注重政治性的議題,要把重點集中在人事任免、立法、重大的改革措施和利益的調整上。
        三是重視協商結果落實原則。協商反饋是政黨協商過程不可缺少的重要環節,也是落實協商結果的重要保證。在政黨協商中,協商結果最終能否落實則是協商的核心所在。民主黨派只有把協商結果監督落實到位,才算真正履行了其作為參政黨的職能。在這一方面,民主黨派也應借鑒中共協商經驗,建立適應參與政黨協商新需求的協商反饋機制。
        四是堅持“十六字”方針的原則。“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基本方針,也是中國共產黨和民主黨派、無黨派人士團結合作的指導方針。民主黨派作為同中國共產黨親密合作、致力于建設中國特色社會主義事業的參政黨,在政黨協商中要敢于講真話、說實情、諫良言,真正體現“肝膽相照、榮辱與共”的合作方針。
        (二)民主黨派參與政黨協商的對策建議及優化路徑
        1.轉變觀念,為民主黨派參與政黨協商營造良好的政治生態
        加強對民主黨派參與政黨協商重要性的認識。民主黨派在參與政黨協商活動中作用發揮的深度和廣度,很大程度上取決于中共黨委對民主黨派在政黨協商中的地位和作用的認識,取決于對民主黨派工作的重視程度與需求程度。因此,從中共方面來講,一是要充分發揮政黨協商的價值引領作用,充分認識到政黨協商的重要意義,在政黨協商中牢牢把握住政黨協商的大方向,充分發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,把民主黨派參與政黨協商活動納入黨委總體工作部署和重要議事日程,統一領導、統一規劃、統一部署,確保政黨協商始終沿著正確方向有序高效開展。二是要努力營造寬松和諧的民主協商氛圍,以開闊的胸襟、平等的心態、民主的作風,鼓勵不同意見交流和討論,容得下不同意見,聽得進逆耳之言,形成知無不言、言無不盡的氛圍,充分激發民主黨派參與政黨協商的積極性、主動性。三是要加大對民主黨派參與政黨協商的輿論宣傳。要通過各種輿論渠道和形式對民主黨派參與政黨協商的主要活動和取得的成績進行全面真實的宣傳報道,注重社會效應;特別是新聞媒體在報道政黨協商活動時,應適當增加民主黨派和無黨派人士所提的意見、建議的內容,突出反映在政黨協商中的“黨派聲音”。
主動作為,做政黨協商有力的推動者和有為的參與者。民主黨派是推進社會主義協商民主發展的重要力量,在我國社會政治生活中發揮著重要作用。因此,在政黨協商活動中,各民主黨派也不要妄自菲薄,要認清責任,自覺承擔起主動參與政黨協商的歷史使命。一要加強多黨合作知識學習,深刻領會《意見》精神實質,提高協商自覺,深入調查研究,積極參與協商,不斷提高自身的協商水平。二要積極參與政黨協商實踐。作為參政黨,民主黨派是政黨協商活動的直接主體,通過參與政黨協商體現著自身存在的價值。民主黨派要充分利用自身擁有的人才薈萃、智力密集、聯系廣泛的優勢,通過會議協商、約談協商、書面協商等多種形式和方式,主動參與政黨協商實踐,做政黨協商有力的推動者和有為的參與者。三要開展參與政黨協商理論研究。成立專門的理論研究隊伍,通過公開招標課題、組織有關專家研討等措施,不斷深化對民主黨派參與政黨協商活動和規律的認識。
        2.完善機制,為民主黨派參與政黨協商提供健全的制度保障
        建章立制,鋼性明晰民主黨派參與政黨協商的政策措施。今年5月,中共中央頒發的《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》,把“參加中國共產黨領導的政治協商”確定為民主黨派的基本職能,并對政黨協商的內容、形式和保障機制作出了規定。這些規定只是為民主黨派參與政黨協商提供了宏觀指導,還需從微觀上作出系統明確的規范。統戰部門作為黨委主管統一戰線工作的職能部門,擔負著協助黨委搞好政黨協商組織和落實的重要職責。因此,各級黨委統戰部門要根據黨委的安排部署,認真抓好中央關于政黨協商重要精神的貫徹落實,從協商計劃、議題確定、協商組織到落實反饋,都要有明確具體、可操作性的規定,著力在填補“制度空白”和增強“規定剛性”上下功夫,確保政黨協商有制可依、有章可循。民主黨派也要建立關于參與政黨協商的相應制度,如協商工作聯系機制、協商跟蹤反饋機制、教育培訓機制等。
        建立健全民主黨派參與政黨協商的保障機制。一是建立健全知情明政機制。知情才好議政,明政才能協商。要積極搭建知情平臺,提前制定協商計劃,定期舉行通報會、報告會,完善落實對口聯系制度,幫助民主黨派了解有關情況,支持他們開展調查研究,為搞好協商創造知情條件。二是建立完善協商反饋機制。協商既要重過程,更要重結果。要建立完善意見專報制度、協商結果動態反饋機制,規范協商反饋程序,明確相關部門責任,對民主黨派的調研意見、協商建議,實行月匯總、季通報、年總結,確保進度有反饋、落實有結果、情況有說明。三是建立健全政黨協商的檢查考核機制。由黨委統戰部門牽頭、民主黨派和有關部門參加,定期組織對協商結果落實情況進行全面督查,并把檢查情況作為考核黨政主要領導政績的一項重要內容。四是進一步細化和完善政黨協商流程。堅持協商于決策之前和決策實施之中,進一步細化各種形式政黨協商的實施步驟和工作流程,特別是對協商議題的提出和確定、協商活動的安排、協商活動的進行、協商成果的報送、協商建議的處理及反饋這五個主要程序,都要逐一明確要求,用制度化、規范化的程序保障協商發揮效用。五是進一步建立健全政黨協商的評價監督制度。深入研究和推進政黨協商的評價監督體系的建立,中央層面可制定一套全面系統且具有指導意義的評價監督制度,地方層面可結合本地實際,制定更加詳細具體且具有操作性的評價監督細則,以此提升政黨協商的實效性。
        3.采取措施,為提升民主黨派參與政黨協商能力創造條件
        一是把加強政黨協商能力納入對民主黨派領導干部培訓的內容。把社會主義協商民主理論特別是政黨協商理論列入各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院的教學計劃,通過專題講座、學員論壇、現場模擬等方式,系統培養民主黨派干部戰略眼光與合作精神,重點是抓把握方向、認識大局的能力,堅持中國共產黨的領導和與黨團結合作的能力,不斷提高解決自身問題的能力等。通過支持民主黨派加強協商能力建設,從而為民主黨派參與政黨協商造就一個良好的自身基礎,確保政黨協商達成預期效果。
        二是擴大民主黨派對政府事務的知情權。中共各級黨委要支持民主黨派積極參與政黨協商,本著合作發展的態度,政府部門要與黨派建立對口聯系,主動通報情況、邀請黨派參與課題調研。對民主黨派開展的調研和咨詢,要給予必要支持和幫助,盡量給黨派提供所需的材料,盡可能擴大黨派“知情”的范圍,從而使民主黨派獲得及時有效、完整可靠的信息材料,以便更好地與中共進行政黨協商。
三是充分發揮統戰部門的作用。在統戰部門建立專門的內設機構,負責協商的議題提出、信息收集、過程協調和結果反饋等。同時,積極幫助民主黨派改善工作條件,解決信息來源、調研經費等制約問題,從而創造良好的協商條件。
        4.加強自身建設,努力提高民主黨派參與政黨協商的科學化水平
        《意見》賦予了民主黨派參與政黨協商新的使命,提出了更高要求。在新的起點上,民主黨派應重點做好以下工作:一是保持政治定力。就是要保持堅持走中國特色社會主義道路不動搖,堅定對中國特色社會主義的道路自信、理論自信和制度自信。在推進政黨協商的進程中,民主黨派作為在我國社會政治生活中發揮重要作用的參政黨,堅持正確的政治發展道路至關重要。作為中國特色社會主義事業的親歷者、實踐者、維護者、捍衛者,民主黨派堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路,是參政黨對中國歷史的責任擔當,也是現實發展的客觀需要。二是提高協商能力。這就要求民主黨派按照習近平總書記在今年中央統戰工作會議上強調的那樣,“加強思想、組織、制度特別是領導班子建設,提高政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力、解決自身問題能力”。通過上述五種能力的提高,進一步帶動和促進參與政黨協商能力的提升。三是精準發力。就是要求民主黨派在政黨協商中高效準確地發揮參政黨的協商作用,緊緊圍繞中共黨委、政府的中心工作,善于運用戰略思維和超前眼光,針對經濟社會發展和民生領域的熱點、難點問題,謀事議事、建言獻策。中共十八大以來,各民主黨派中央把思想和行動進一步統一到中共中央決策部署上來,緊緊圍繞全面深化改革中的重大問題獻良策、出實招,獲得國家決策層重視和采納,推動了一項項相關改革措施陸續出臺,有力推動了政黨協商結果的落實,產生了良好社會效果,彰顯了民主黨派參與政黨協商的生命力和價值所在。
 
                                                                                                                        課題組組長:魯  平
                                                                                                                       課題組成員:穆慶明
                                                                                                                                              龔  蕊
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