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協商民主參與政府公共決策創新機制的優化與探索
2014-12-31 09:01:00  
民盟河北省委課題組
 
        中共十八大以來,習近平總書記從黨和國家發展全局的高度,圍繞創新社會治理,提出了一系列新觀點、新論斷、新要求。這些新思想,既與“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革總目標相呼應,又與我國經濟轉軌、社會轉型、全面深化改革和人民群眾的新期待相適應,是我們國社會建設理論和實踐的新風標。社會治理的進程中,加強社會建設是社會和諧穩定的重要保證,必須從維護廣大人民根本利益的高度出發,以更大的政治勇氣和智慧深化重要領域的改革和創新。
        政府在社會治理體系中承擔著公共決策的重要任務,很多具體公共決策涉及到群眾切身利益,諸如土地征用、房屋拆遷、競爭選舉、勞動就業、社會保障、教育醫療、環境保護、城市規劃、公用事業的價格調整等,其公共決策質量的高低將對中央政策的有效貫徹,經濟社會的穩定以及公共文化的發展產生重要的影響。政府在制定公共政策時,倘若做好、做實了尊重民意這篇大文章,就能花小錢辦大事,就能真正地突出群眾利益這個出發點和落腳點,反之可能產生大的負面影響。比如廈門PX化工項目的緩建與遷址,北京東四八條部分地區停止拆遷等案例中,普通民眾的呼聲和要求的得以體現,政府的決策更加順應民意,更加科學民主。因此,讓協商民主參與到政府公共決策中去,政府可以最大限度地捕捉到決策所需要的信息,通過對話、討論、審視協商各種相關政策理由,提出自己的觀點并充分考慮其他人的偏好,更加客觀性地審視各種政策建議,必要時根據他人理由、條件來修正自己的最初想法和意見,以實現偏好的轉換,從而賦予立法、決策的法理性,實現公民平等參與公共事務和政府決策。協商民主參與政府公共決策的創新途徑探索,對于解決我國許多公共決策的現實問題及拓展社會治理新思路都具有重要價值,更有利于推進中國民主化、科學化公共決策制度的建構與實踐。
        一、協商民主參與政府公共決策的必要條件與法理基礎
        (一)各級政府與協商民主參與主體始終是國家利益的共同體
中國特色的社會主義協商民主,其前提是堅持中國共產黨的領導,民主協商中有個大原則,即:共產黨領導的各級政府與各協商主體之間具有共同的政治基礎,在根本利益上是一致的。同時,社會主義協商民主是人民民主的重要形式,目標是實現最廣大人民的根本利益。政治協商制度同人民代表大會制度相輔相成,選舉民主與協商民主互為補充。
        (二)協商民主制度具有成功的歷史實踐經驗
        早在抗戰時期,根據地民主政權就重視愛國人士、無黨派人士的參與,實行“三三制”的參議會制度,當時這為抗戰的勝利提供了制度保障;人民政協成立后,共產黨與各民主黨派、無黨派人士、愛國人士以此為平臺,先后就建國方略、土地改革、社會主義改造等重大事項進行協商,保障了社會主義建設的順利推進,也為各界人士參與重大決策創造了條件。在此過程中,共產黨執政、各民主黨派參政的多黨合作制度不斷完善,為協商民主參與公共決策提供了制度化保障;1989年12月發布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》,2005年2月發布的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》,以及2007年11月發布的《中國的政黨制度》白皮書,先后肯定“民主黨派在中國共產黨的領導下參政”,主要內容包括“參加國家政權,參與國家大政方針和國家領導人選的協商,參與國家事務的管理,參與國家方針政策、法律法規的制定和執行”, 即“一參加三參與”。同時強調,參政黨的地位和參政權利受到憲法和法律的保護,這就為協商民主中民主黨派參政議政提供了法律保障。
        二、協商民主參與政府公共決策面臨的新挑戰
        當前,越來越多的組織形式參與到公共政策制定的決策中來,在各種社會決策領域中開展合作,如:政府組織之間、政府與公民之間、政府組織和私營部門(企業)、政府與非政府組織(包括民主黨派)之間頻繁出現合作的蹤影。政府間相互作用一直是大型計劃和決策研究的重要主題,互動式決策是當今時代的主要議題之一,協商民主關系作為一種社會治理方式也就得到廣泛支持。
然而,現階段在一定程度上,我國政府在公共決策層面上一直是社會公共事務的主角色,廣泛地介入社會各類公共事務,在其中起著主導作用,并不免由此形成了全能主導型的公共決策模式,即由政府同時扮演了決策者、生產者、執行者、監督者和控制者的角色,“既是裁判員,又當運動員”。這種單純以政府為主的公共決策和管理體制導致了諸多瓶頸:在選擇公共決策的重點上,重經濟建設而輕社會發展和環境保護;在確定公共決策主體范圍上,政府集全能為一身,側面抑制非政府公共組織和公眾以民主協商形式參與,決策難免封閉;在設計公共決策的程序上,更重視“領導”決定,而輕專家意見與公眾訴求;在公共決策信息的收集和采納上,局限于政府決策“討論圈”,缺乏民主參與的空間和平臺,社會公眾難以影響決策過程;在公共決策的綜合評價與追蹤問效上,更重視計劃的落實與實施,忽視成本收益分析和社會效益、環境效益的評價;在追究公共決策的責任上,缺乏科學的程序和法律規范。責任追究的行為不明、主體不清,難以執行;在公共決策的具體操作上,突出決策的權威性和保密性,忽視公共決策的公平、公正和透明,仍有暗箱操作的現象存在。
        三、協商民主參與政府公共決策面臨新挑戰的原因分析
        (一)協商民主參與政府公共決策的制度體系不健全
        雖然我國政府為民主參與公共決策設置了一系列制度化渠道,如政治協商會議、信訪制度、領導接待日、聽證會及各種不定期的座談會等渠道。但是,民主參與制度化公共決策的渠道還是有限,有的參與平臺隨意性比較大,形式化比較嚴重,其相關配套制度不完善,制度保障明顯不足。因此,民主在公共決策參與過程中發揮的實效甚微,導致公民無法真正、有效地參與國家和地方事務的公共決策過程。
        (二)政府公共決策方式上往往忽略雙向溝通和多方參與
        長期以來政府采取“自上而下”的單向管理,即全能政府思維,甚至有的決策過程避免公眾監督,更談不上參與,這就忽略了公共利益是由多元利益共同構成的。比如一些公共設施或是工程項目中相關利益群體始終與工程建設緊密相連,一旦民眾參與引發群體性事件,政府為了息事寧人,有時也不惜高價了事,最終導致停產或停建。這種先建后停的方式無論在經濟效益上還在社會風險上都給相關政府的治理工作形成壓力。
        (三)政府公共決策相關信息的知情權不對等
        公共決策與社會生活息息相關,當公共決策失誤引發問題時,人們就開始質疑政策的制定。公共決策壟斷在少數主體手中,公共決策過程不透明,故而當問題出現時,公眾必然會對政策制定的合理性提出質疑,引發對政策制定主體的不信任。2011年7月溫州動車追尾事故發生后,就曾曾引發了廣大民眾對高鐵技術、高鐵修建決策內幕的嚴重質疑。如果當時對相關事件的質疑不能得到有關部門的及時回應和令人滿意的解釋,公眾對政策制定的不信任就會加劇,公眾的態度會發生轉變,政府的公信力也會隨之下降。
        (四)協商民主的參與能力同政府公共決策質量和效率的提升脫節
        具體來說,參與協商過程的主體主要應承擔以下責任:一是提供理由說服協商過程中所有其他參與者的責任,二是對其他的理由和觀點作出回應的責任,三是針對協商過程提出的觀點和理由,修正各種建議以形成能共同接受的建議的責任。但我國現實社會生活中,對于一部分人來說,還不具備參與政府公共決策所需要的基本知識以及心理素質,并且對公共決策參與沒有興趣,從觀念上并不認為參與政府公共決策是自己的權利,這容易使協商民主參與決策流于形式。
        四、協商民主參與政府公共決策創新機制的思考
        (一)回歸社會主義核心價值體系中民本位的政府引導機制
        政府決策機時要樹立公民本位的價值理念。公民本位是指政府在公共管理決策中,要以公民的利益為根本核心,把實現公民利益最大化作為政府工作首要的價值目標,確保公民意志在公共管理中的決定地位。這個價值理念在我國社會主義核心價值體系中都有明確的體現。協商民主理論強調公民參與公共決策中平等與自由的權利,就實現我國公共決策民主化而言,其最大啟示就在于應該首先從觀念上要求政府及其工作人員樹立這種公民本位的價值觀念。公民在民主參與政府公共決策過程中,只有與政府主體處于平等地位,才有可能實現就公共議題進行公共協商和平等交流、討論,進而提高政府公共決策的效率和質量。
        (二)在新的社會治理形勢下探索政府公共決策的“自律、他律、法律”機制
        中共十八大提出了保證人民平等參與、平等發展權利和開創社會和諧人人有責、和諧社會人人共享的生動局面。把執政黨的這些主張貫徹落實到社會治理中,一方面就必須堅持中共領導下的多方參與、共同治理,發揮政府、市場、社會等多元主體在社會治理中的協同協作、互動互補、相輔相成作用,形成推動社會和諧發展、保障社會安定有序的合力。另一方面需要加強全民思想道德建設,加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育,培育自尊自信、理性平和、積極向上的社會心態,引導人們自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任,自覺維護社會秩序。還要推進以行業規范、社會組織章程、村規民約、社區公約為基本內容的社會規范建設,充分發揮社會規范在協調社會關系、約束社會行為、保障群眾利益等方面的作用,通過自律、他律、法律使公民、法人和其他組織的行為符合社會共同行為準則。尤其是基層政府要在深入貫徹居委會組織法、村委會組織法,深入開展以居民會議、議事協商、民主聽證為主要形式的民主決策實踐的基礎上,全面推進居民自治制度化、規范化、程序化。
        (三)規范完善政府公共決策的民主參與和表達機制
        進一步完善和規范政府公共決策的行政聽證會制度、專家咨詢制度,充分保障公眾的話語權及專家學者、兩代表一委員的發言權。一要通過法律規范進一步明確公眾直接參與和間接參與政府公共決策的形式和范圍;二要打破信息的壟斷,社會公眾有權委托非政府組織來調查了解和掌握相關的決策信息,政府或決策主體有責任向社會公布相關信息;三要對參加聽證會或進入聽證程序的人員和組織,聽證的形式、內容以及程序作明確的規定。
        (四)建立民主參與政府公共決策不同主體角色的合作機制
        現行的政府公共決策運行機制,是在計劃經濟和管制型政府基礎上發展起來的,由此形成了以政府主導的多種決策主體。根據它們在決策過程中的地位、作用不同,主要分為核心主體即政府(立法、行政、司法)、執政黨;準核心主體即第三部門(非政府組織)和社會公眾(公民或選民)。這三者是相互聯系的不同系統,分別有著自身相對獨立的特點和利益關系,同時又相互契合,構成了公共決策的社會體系。現實公共管理的發展客觀要求政府要還權于社會、還權于公民,整合社會多元利益關系,實現社會的共治與和諧發展,實現社會多元主體的多方共贏。完善政府公共決策系統,加強公共決策的制度建設是關鍵。政府要就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協商,增進共識。完善基層協商民主制度,在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中探索群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督,保障人民享有更多更切實的民主權利的模式。
        (五)增加政府公共決策民主參與的空間和平臺機制
        在國家制度層面,完善人民代表大會制度和政治協商制度;在基層民主層面,努力探索有利于公民制度化參與的新形式;在公共決策信息傳播和搜集層面,要把網絡信息技術的發展和電子政府的構建作為政府決策權力合理化調整和公民參與政府公共決策的新載體,下大力氣拓寬協商民主參政的渠道和信息管頸,信息上逐步實現同步互動。應視決策對象——協商民主參與主體為伙伴而不是對立者,建立平臺與規則廣泛吸納公民參與。公共決策的出發點是解決公共問題,實現社會多元利益的共贏,保證社會整體利益的最大化,這一點應成為社會多元主體在公共決策中處理好相互關系的基礎。政府應利用現有的行政資源,通過制度的安排與調整,加強公共決策的程序化、公開化建設,提高公共決策核心主體的決策能力,重點協調好核心內部的黨政關系,明確主體責任,改善和優化公共決策外部的環境,推動公共決策的民主化、科學化和公共管理社會化發展。
       

                                                                                                                                 課題組組長:魯  平
                                                                                                                                  課題組成員:李  天
                                                                                                                                                          穆慶明
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