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構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺
2013-12-31 08:54:00  
民盟河北省委課題組
 
摘要: 在我國,參政黨的監督屬于民主監督,是民主監督的一部分,參政黨民主監督也確實取得了一些成績,但監督力度遠遠不適應我國社會主義民主政治建設的需要,主要表現為參政黨民主監督缺乏制度化、程序化的保障機制。因此,構建中國特色參政黨民主監督制度化、規范化平臺,有利于實現或落實參政黨民主監督的憲法和法律地位;有利于真正實現社會主義協商民主制度;有利于提高參政黨民主監督的實效性;有利于參政黨規范監督。同時,中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺必須體現“中國特色”;必須堅持“三個必須”;其關鍵在于既要賦予參政黨民主監督“權利”,更要建立“權利”的保障機制;并以制度形式確認參政黨民主監督的主體、客體、范圍、內容、形式、程序,提高執政黨與參政黨的監督意識、民主意識、法治意識,從而實現參政黨民主監督的制度化、規范化。
關鍵詞: 中國特色   參政黨   民主監督   制度化  規范化
                
        我國在社會主義民主政治建設中,形成了一套適合我國國情的監督體系。它主要包括法律監督、黨內監督、行政監督、社會監督和民主監督。民主監督和其它監督相配合,相互補充,有利于改進共產黨和政府部門的工作,有利于我國的社會主義民主政治建設。民主監督有自己獨特的優勢,監督的范圍非常廣泛。在我國,參政黨的監督屬于民主監督,是民主監督的一部分,參政黨民主監督也確實取得了一些成績,但監督力度遠遠不適應我國社會主義民主政治建設的需要,主要表現為參政黨民主監督缺乏制度化、規范化的保障機制,因此。構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺尤為重要,也值得我們做一些理論探索。
    一、構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺的必要性
   
(一)有利于實現或落實參政黨民主監督的憲法和法律地位
    我國憲法序言中規定: 憲法是國家的根本法,具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則, 并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。憲法第5條規定: 各政黨和各社會團體都必須遵守憲法和法律; 一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。1993年第八屆全國人民代表大會第一次會議上通過的中華人民共和國憲法修正案把多黨合作制度寫進憲法, 該修正案第4條中增加: 中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展。憲法正式明確我國政黨制度及其各政黨之間的關系問題。在憲政關系上, 各政黨沒有執政和在野之分, 各政黨之間是合作關系, 各政黨在憲政體制內共存共發展。上述憲法條文的規定, 構成我國民主黨派參政議政、民主監督等行為的合法性基礎。落實了參政黨民主監督的憲法地位。而憲政的本質是什么?眾所周知,就是限制和制約權力, 民主監督恰恰是限制和制約權力憲政的民主政治形態, 雖然我國現行憲法中尚未直接規定參政黨民主監督, 但由于各參政黨是各地政協組織的主體, 參政黨通過中國人民政治協商會議發揮民主監督的作用也是執行憲法所要求的本質要求。另外參政黨依據憲法參政議政, 蘊含著作為參政黨對執政黨執政行為的監督、批評, 這種監督同時可以延伸為對立法、行政、司法等權力的民主監督。因此, 參政黨的民主監督是我國憲政秩序的應然之義。但參政黨的民主監督如何監督?怎樣監督?其權利義務如何行使?如何保障等問題缺乏制度化、規范化的設計,這使得參政黨民主監督的憲法和法律地位無法落實和實現。因此,有必要通過中國共產黨與各民主黨派的頂層設計,使參政黨民主監督更具操作性、更具規范化、更具制度化,真正實現或落實參政黨民主監督的憲法和法律地位。
       (二)有利于真正實現社會主義協商民主制度
        十七大提出“推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設;”黨的十八大把民主制度建設擺在突出位置,并明確指出推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設是實現社會主義協商民主制度的重要渠道。因此,突出參政黨的民主監督制度化建設、規范化建設有利于各民主黨派在政治框架內依法參政,規范參政黨的民主監督,充分發揮參政黨的民主監督的職能作用,并通過制度的約束力來確保參政黨的民主監督職能的發揮。這樣就有效避免了參政黨的民主監督的隨意性和形式化,也避免了協商民主的口號化,確保其協商民主渠道的暢通無阻,從而有利于真正實現社會主義協商民主制度
        中國共產黨與各民主黨派實行的是“協商民主”,因此,突出制度化建設、規范化建設有利于各民主黨派依法參政,全面推進依法治國,從而實現“協商民主”。
        (三)有利于提高參政黨民主監督的實效性
        一方面,在我國,由于參政黨民主監督的定位是一種“權利”而不是一種“權力”,缺乏“權利”實現的保障機制,其監督形式是提意見、作批評,其實現形式缺乏規范性的辦法,缺乏制度保障。因此,參政黨民主監督的實效性較差。
        另一方面在實踐中,參政黨的民主監督總是遭遇困惑,民主黨派提出許多好意見、好建議并未得到實際的采納,而民主黨派自身對此又無能為力,莫奈其何,以致影響了民主監督的實效性,其癥結在于缺乏制度化、規范化的保障機制。民主監督作用的發揮,在很大程度上取于共產黨各級領導人的素質和重視程度,如果中國共產黨各級領導人比較重視,民主黨派的監督效果就好些;反之,則虛有監督之名,而無監督之實。如果參政黨民主監督走向制度化、規范化,就可以保障參政黨民主監督的實現。使這種制度不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。這有利于提高參政黨民主監督的實效性。
        (四)有利于參政黨規范監督
        從我國政黨制度的一系列相關規范性文件或章程看,如1989 年12 月中共中央頒布的《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》,2005 年2 月中共中央頒布的《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》,2006 年2 月中共中央頒布的《關于加強人民政協工作的意見》等。這些文件與章程雖然較系統地規范了我國政黨制度的基本原則和要求,政治協商的內容、形式和程序,各民主黨派的參政議政及民主監督,各黨派合作共事及其要求,各民主黨派的自身建設等。又如我國現行的《中國人民政治協商會議章程》,雖然對人民政協的性質、地位、作用、基本原則作了規定,規范了人民政協的主要職能和形式,規定了人民政協的組成、政協委員的界別設置、委員的產生及任期,明確了人民政協參政議政、民主監督的性質、內容及形式等。但從參政黨民主監督操作層面看,以上這些規范性文件還難以全面規范、保障參政黨民主監督:一是以上這些規范性文件大部分屬于黨內規范僅僅規范黨內行為,二是缺乏具體操作細節,三是缺乏各民主監督自身民主監督的制度、規范化框架。因此,強化參政黨制度化、規范化建設,中國共產黨鼓勵、規范、保障參政黨民主監督的良好愿望才能真正實現。
        二、中國特色的參政黨民主監督的“中國特色”
     
  ( 一) 我國參政黨監督是建立在“一黨執政,多黨合作”的政黨制度下
        西方政黨制度所具有的監督功能根植于其權力制衡的政治體制中, 政黨監督的運行則是建立在競爭性政黨制度下,雖然保證了監督的力度和效度, 但同時也增加了執政黨執政的難度, 在一定程度上導致執政效率低下。在形成制約的同時也容易導致彼此攻擊、互相傾軋、相互掣肘, 甚至帶來金錢交易、社會失序。而我國參政黨監督是建立在“一黨執政,多黨合作”的政黨制度下,中國共產黨是執政黨,民主黨不是在野黨,更不是反對黨,而是參政黨。這是我國政黨制度區別于其他政黨制度的根本特點,中國共產黨的唯一執政地位及其功能的全方位性決定了參政黨監督的性質、目標、方式,體現在民主決策前的協商, 貫穿于決策執行的始終。民主黨派的監督, 是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督, 是我國社會主義監督體系的重要組成部分,與西方政黨制度依附于權力分立體制的監督本質不同, 這種監督融于執政行為中, 而不是作為它的對立面, 是真心誠意的幫助, 而非基于私利的對抗, 更能獲得雙贏效果。
        (二)我國的參政黨民主監督的模式更接近協商民主的模式
        西方國家政黨監督更多實行的是代議制基礎上的競爭性民主。協商性民主與競爭性民主不同的是,競爭性民主是通過排他性實現監督的功能,而協商性民主更需要通過廣泛的政治討論、辯論、協商實現監督的功能,從而保證民主的公共性。我國參政黨監督的目標并不具有排他性,而是協商性的,參政黨與執政黨目標一致,都是為了中華民族的偉大復興。參政黨不以奪取政權作為政黨的綱領和奮斗目標,具有非對抗性,這也保證了政權的穩定性。而英美政黨監督建立在競爭性選舉的基礎上,政黨之間互相監督的目的是爭奪政權,具有對抗性。也有學者將我國參政黨民主監督的特色提煉為:“民主黨派不僅要行使監督的職能,還要積極參與建設性的工作”“ 參政黨是執政黨的友黨,參政黨與執政黨保持著親密無間的合作關系,保證了政治運行效率。”[1]
        (三)在我國,參政黨的民主監督,主要是指民主黨派對執政的中國共產黨的監督。江澤民根據黨和國家政治制度的現實情況,曾明確指出:“堅持‘長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共’的方針,主要是民主黨派監督共產黨。”這是中國特色社會主義參政黨民主監督的重要特色,也是我國參政黨存在的基本理由。
        (四)我國參政黨民主監督體現了中國傳統文化。中國文化是中國政黨制度形成的文化來源之一。中國特色政黨制度根植于中國獨特的經濟、政治和文化傳統土壤之中,是對中國傳統“和合文化” 的合理繼承和對近代中國社會多元政治文化的尊重與承認,也是對社會大眾民主價值追求的積極而有效的回應。[2]有的專家學者指出,中華傳統文化的和而不同、兼收并蓄、群體至上、以人為本等思想,為中國政黨制度的形成和發展提供了豐富的精神文化養料。[3] 
        我國參政黨民主監督同樣根植于中國獨特的經濟、政治和文化傳統土壤之中,它堅持了中國共產黨一元化的領導、堅持了各民主黨派與中國共產黨通力合作,堅持了既制約,又支持和服務的具有自己獨特優勢的監督方式。這種集親密合作、協商性、民主性、建設性于一體監督方式都體現了中國“和合文化”和 “君子和而不同" 的傳統政治文化。
        三、構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺的探索
        構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺必須明確的是:不能照搬別國的模式,應根據我國政黨制度和民主監督的本質,結合國情文化,逐步實現參政黨民主監督制度化、規范化。
        (一)構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺必須堅持的“三個必須”
        一是必須體現出中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的政黨制度特色。這是中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化的政治保障和政治框架。不能偏離。
        二是必須體現出中國特色社會主義本質特色。這是中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化的基本方向。不能迷失。
        三是必須體現出社會主義協商民主的特色。這是中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化的本質特征。不能忘記。
        堅持以上“三個必須”,才能符合中國特色的社會主義民主政治的基本要求,才能符合中國共產黨同各參政黨相互監督的光榮傳統,才能使參政黨民主監督制度健康有序的發展,推進中國特色的政黨制度向縱深發展,豐富馬克思主義中國化的最新成果。
        (二)構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺的關鍵所在
        當前,不管是提高參政黨民主監督的實效性,還是確保社會主義協商民主渠道暢通無阻,構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺的關鍵在于:既要賦予參政黨民主監督“權利”,更要建立“權利”的保障機制。雖然說我國民主黨派的監督,本質上屬于民主監督范疇,主要是通過提出意見、批評、建議的方式進行的,是不具有法律約束力的"柔性"監督,但民主監督也是人民民主權利的一部分,眾所周知,人民民主權利的實現需要法律制度保障,那么,參政黨民主監督“權利”的實現同樣更需要相應制度去維護、保障,否則,參政黨民主監督只能虛化,參政黨民主監督的實效性無法實現,因此,建立參政黨民主監督“權利”的保障機制,是構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺的關鍵所在,是落實中發[2005]5號文件有關 “要保護民主黨派和無黨派人士民主監督的正當權利”的重要制度建設。
           (三)構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化的具體途徑
        構建中國特色的參政黨民主監督制度化、規范化平臺是一項復雜的系統工程,雖然,憲法確定了各民主黨派的憲法地位,我國政黨制度的一系列相關規范性文件或章程也有相應規定。但是,如何監督?怎樣監督?監督的原則、主體、客體?權力與義務又有哪些?監督又遵循哪些程序?監督的范圍有多大?監督采納的原則?目前都無章可循。這是參政黨民主監督力度弱化、實效性差、可有可無的最大瓶頸之一。因此,有必要對參政黨民主監督的原則、范圍、內容、方式、程序、反饋、責任承擔等進行規范,實現參政黨對執政黨監督的制度化、規范化和程序化。
        一是以制度的形式確認參政黨民主監督的主體、客體、范圍、內容。民主黨派監督主要是對共產黨及其領導干部實行的監督。當然,由于共產黨處于于執政黨地位,民主黨派監督也包括對國家機關工作的監督。監督的內容包括:國家憲法和法律、法規的實施情況;執政黨和國家重要方針政策的制定、執行情況;中共黨員、黨的領導干部、國家機關及其公務人員履行職責、遵守法紀、為政清廉方面的情況。
        二是以制度來規范參政黨民主監督的形式。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度性質決定了參政黨民主監督的重要形式是提意見、提建議、作批評。民主監督的具體形式主要有:在政治協商過程中,民主黨派向中共中央提出意見、建議和批評;民主黨派在調查研究的基礎上就國家政治、經濟、社會生活中的重大問題提出意見和建議;在政協會議上,民主黨派以黨派名義就各方面的問題提出批評意見;民主黨派的政協委員在政協各種會議上發言,并通過視察、調查、檢查、提交提案來實行監督;民主黨派成員參加政府有關會議和活動、參與政府有關法令、法規的制定,發表意見和批評;民主黨派在與政府有關部門的對口聯系中,就政府部門的工作提出意見和批評;民主黨派的舉報制度,等等。這些具體形式用制度的形式規范下來,可確保參政黨民主監督的合法性、長期性和穩定性。
        三是以制度的形式建立、規范參政黨民主監督的程序。民主監督的內容是基礎,形式是手段,而程序是關鍵。當前,參政黨民主監督要在監督形式上有一些新探索,新突破,在新形勢下,急需制定參政黨民主監督的規范化程序,這些程序包括:知情渠道程序;政治信息溝通程序;民主監督權力行使程序;質詢程序;反饋和采納程序;監督各種時限規定;民主監督權利保障程序;黨派自身行使監督權程序,如各黨派如何行使監督權程序、組織行使監督程序、與共產黨及政府各部門聯系、溝通、反映問題程序、各黨派黨內監督、黨外監督和紀律處分程序等。這些都是實現監督的關鍵環節,如果以制度的形式制定一些程序來規范這些環節,對健全參政黨民主監督監機制,保證參政黨民主監督有序參與、確保執政黨保障參政黨民主監督的有效實現都有著重要意義。
        四是提高執政黨與參政黨的監督意識、民主意識、法治意識,保障參政黨民主監督的實現。保障參政黨民主監督的實現除了建立“權利”的保障機制,建立一套規范性程序外,最重要的是要提高執政黨與參政黨的監督意識、民主意識、法治意識。參政黨民主監督之所以存在一些問題,雖然原因是多方面的。但通過學者們從不同的層面進行分析,主要是我國民主、法治傳統的缺失,公民的民主、法治意識不強,執政黨和參政黨對權力監督制約的重要性的認識不到位。因此,要采取各種措施,提高執政黨與參政黨的監督意識、民主意識、法治意識,對于各級領導對參政黨民主監督不支持、不作為甚至違反、阻撓參政黨民主監督的相關責任制度做出安排。這樣,才能保障參政黨民主監督的實現。才能實現參政黨民主監督的制度化、規范化。
        總之,加大參政黨民主監督的力度,只靠政策層面的東西還遠遠不夠,還需相應制度的支撐,不論是法制監督、還是行政監督、輿論監督都有自己的法律規范。雖然,參政黨的民主監督,與法制監督、行政監督、輿論監督有所不同。但各種監督的有序性、各種監督走上制度化、規范化、程序化的軌道是各種監督所追求的目標,因此,發展中國特色的參政黨民主監督,就是要構建中國特色的參政黨民主監督確的制度化、規范化平臺,這樣,才能確保參政黨的民主監督有序性、合法性、正當性,提高參政黨民主監督的實效性。
 
                                                                                                                                          課題負責人: 魯  平
                                                                                                                                                      成員: 閻   瑋
                                                                                                                                                                   穆慶明
                               
 
參考文獻:
[1](蘇雅拉圖.中國共產黨領導的多黨合作制度的特點和優勢[J].內蒙古統戰理論研究,2010,(5))
[2]戴玉琴,劉誠.政治文化視域下當代中國政黨制度解讀[J].中國特色社會主義研究,2011,(3))
   [3]潘國政,王孝勇.淺析中國特色政黨制度的文化思想淵源[J].廣西社會主義學院學報,2011,(3).
  
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